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교육정책은 왜 교실에 닿지 못하는가?
국가 교육과정은 교실에서 실현되고 있는가. 김경범 전 서울대학교 교수는 교육을바꾸는사람들 칼럼에서 그렇게 보이지 않는다고 답한다. 7차 교육과정, 2007·2009·2015 교육과정, 고교학점제로 알려진 현행 2022 교육과정이 모두 마찬가지였다는 것이다. 그는 원인을 두 가지로 짚는다. 국가교육위원회와 교육부가 협력하지 않는다는 것, 그리고 교육정책을 길게 설계하고 축적하고 관리하는 기능이 어디에도 없다는 것이다.
좋은 방향에 모두 동의해도 정책은 거둬들여진다
필자는 내신 상대평가뿐 아니라 수능 체제와도 충돌하는 고교학점제가 여전히 파행 상태라고 본다. 교육과정 총론도 각론도 교과서 머리말도 교실에서는 실현되기 어렵다. 이상과 현실의 괴리, 내신과 수능, 교육부·교육청·교사·학생·학부모의 서로 다른 이해가 모두 원인일 수 있어서 한 가지 답을 내놓기는 어렵다고 그는 전제한다.
그 위에서 질문을 넓힌다. 정부의 교육정책은 왜 학교 현장으로 스며들지 못하는가. 필자가 주목하는 것은 정책 결정 주체와 실행 주체의 분리다. 정확히는 분리 자체보다 결정 기구와 집행 기관을 운영하는 방식이 문제라고 한다.
큰 줄기의 교육정책에는 사회적으로 합의할 수 있는 지향점이 있다. 출생아 급감과 인공지능 중심의 산업구조 변화 속에서 여러 정부가 지향해 온 방향은 개별화된 맞춤형 교육, 사고력을 키우는 수업과 평가, 학교 교육과 대학입시의 연계, AI 활용 교육이다. 같은 내용을 같은 속도로 가르쳐 줄 세우는 수업, 암기시키고 선다형으로 정답을 찾게 하는 평가가 아이들에게 도움이 되느냐고 물으면 누구나 아니라고 답한다.
그런데 정부가 실행에 나서면 반응이 달라진다. 칼럼이 묘사하는 경로는 이렇다.
- 교사들은 교사 수와 전문성 부족, 대학입시를 이유로 고개를 젓는다.
- 정치적 반대 진영과 이해가 다른 집단이 반대 논리에 합류한다. 학교가 준비되지 않았다, 단계적으로 긴 호흡으로 준비해야 한다, 방향은 맞지만 예산·제도·법령이 갖춰지지 않았다는 논리다.
- 사교육비, 학교 불신, 민원, 사회적 격차가 덧붙는다.
- 교육부가 시끄러워지면 대통령실은 여론이 나빠진다며 수습을 지시한다. 수습은 조용히 거둬들이는 것을 뜻한다.
- 단계적 실시, 시범학교, 연구학교, 연수, 여건 조성, 정책 수용성 같은 말이 등장하면 모두가 알아듣는다. 그 정책은 시늉만 하다 더 추진되지 않는다.
- 시간이 지나 새 정부가 들어서면 그 정책은 없던 일이 된다.
지난 정부의 AI 교과서가 이 길을 걸었고 고교학점제도 비슷한 상황이라고 필자는 적는다. 그가 내린 진단은 정부의 정책 의지와 준비의 완결성이 문제라는 것이다.
준비를 마친 뒤 실행하겠다는 정책은 실행되지 않는다
준비가 안 돼서 실행하지 못하는가, 실행하지 않으니 준비하지 않는가. 필자는 준비를 마친 뒤 실행하겠다는 정책은 결국 실행되지 않을 가능성이 크다고 본다. 정책을 실행할 만큼 충분히 준비된 상태란 없고, 아무도 실행하지 않을 정책을 준비하지는 않기 때문이다. 그래서 정부는 정책을 예고하고 준비 단계를 거쳐 예고한 때에 실행한다. 공개 토론과 공론화, 설득이 따르지만 설득당하는 사람은 별로 없고 대개는 어쩔 수 없어 받아들인다. 지방교육재정교부금법을 예로 든다. 미래대응기금으로 재정 결손을 완충하는 방법이 있어도 교육감들은 설득되지 않겠지만 그래도 실행할 수는 있다는 것이다.
무엇을 할지와 어떻게 할지가 갈라지는 지점
국가 정책은 5년마다 새로 들어오는 대통령이 결정한다. 대선이 끝나면 인수위가 각 부처 관료들과 공약을 모아 정책 목록을 만들고, 이 문서가 정부 운영의 기본계획이 된다. 각 부처는 이에 따라 실행 계획을 세운다. 필자는 무엇을 할 것인가와 어떻게 실행할 것인가의 분리가 여기서 시작된다고 본다.
각 부처는 인수위의 제안을 모두 문서에 담지만 전부 실현하려 들지는 않는다. 대통령실과 부처가 우선순위를 다시 정하는 과정에서 최초 제안자는 대개 떨어져 나간다. 실행 계획까지 내려오는 경우는 드물고, 내려와도 관료들이 기존 방식대로 다룬다. 세부 사항을 모르는 정무직은 관료주의가 작동하는 방식을 통제하기 어렵다. 그렇게 정책은 문서로 남고, 성과는 현실의 변화가 아니라 집행된 예산액으로 대체된다. 어떤 정책을 고를지에만 매달리면 그 정책은 학교로 스며들지 못하며, 어떻게 실현할지를 함께 논의해야 한다는 것이 필자의 주장이다.
따로 움직이는 국가교육위원회와 교육부
법령상 어떤 정책을 추진할지는 국가교육위원회가 결정하고 교육부는 실행 계획을 세운다. 두 기관은 역할이 다르고 의사결정도 따로 한다.
| 주체 | 맡은 일 | 칼럼이 지적한 문제 |
|---|---|---|
| 대통령실 | 인수위 공약을 바탕으로 한 정부 운영 기본계획, 부처 간 협력 조율 | 여론이 나빠지면 수습을 지시한다. 두 기관의 협력 체제를 작동시킬 정책적 리더십이 발휘되지 않았다 |
| 국가교육위원회 | 국가적으로 추진할 정책 결정, 중장기 국가교육발전계획 수립 | 중장기 정책을 설계하고 축적할 조직과 인력이 없다. 이 기능은 법정 사무 밖에 있다 |
| 교육부 | 실행 계획 수립과 집행 | 정책을 축적하고 학교 현장 안착까지 관리하는 조직과 인력이 없다. 5년을 감당할 뿐이다 |
| 한국교육개발원, 한국교육과정평가원 | 국무총리 산하 연구기관 | 이 역할을 감당하지 못한다 |
무엇을 결정하고 어떻게 실행할지는 두 기관의 협력에 달려 있고, 교육부 차관이 당연직 국가교육위원인 것도 그 때문이다. 국가교육위원회는 지난달 중장기(2028~2037년) 국가교육발전계획 시안 발표를 연기하면서 교육부와 각급 실무 협의체를 운영한다고 밝혔다. 필자는 이 협의체가 이미 봄부터 작동했어야 했다고 본다. 계획을 준비하는 동안 여러 정책이 파편적으로 흘러나오고 후속 논의가 정돈되지 못한 것도 대통령실, 교육부, 국가교육위원회의 협력 구조와 관련이 있다. 여기에 국회와 각 교육청의 논의도 더해졌어야 했다. 협력이 없으니 정책 의제는 가는 것도 멈추는 것도 아닌 모호한 상태에 빠진다. 필자는 이를 현 법령의 한계이자 대통령실의 정책적 리더십이 발휘되지 않은 결과로 읽는다.
정책을 축적하는 조직이 없다
두 번째 원인은 국가 차원에서 교육정책을 설계하고 축적하고 관리하는 기능이 없다는 것이다. 국가교육위원회에도 교육부에도 그 일을 맡을 조직과 인력이 없고, 국무총리 산하 연구기관들도 감당하지 못한다. 5년으로 끝나는 대통령제에서 교육정책으로 더 나은 학교를 만들려면 두 기관 가운데 한 곳에 이 기능을 주어야 한다.
필자의 결론은 행정기구의 성격상 국가교육위원회가 맡아야 한다는 것이다. 요구는 둘이다.
- 대통령실은 정책 결정과 집행을 맡은 국가교육위원회와 교육부의 협력 구조를 만든다.
- 국회는 국가교육위원회가 교육정책의 설계·축적·관리 기능을 맡도록 「국가교육위원회 설치 및 운영에 관한 법률」을 개정한다.
필자는 이 글로 거의 10년 동안 써 온 교육을바꾸는사람들 칼럼을 마무리한다고 밝혔다. 교육정책은 왜 학교에 스며들지 못하는가라는 질문이 그동안의 문제의식이었다고 한다.
출처
- 김경범(전 서울대학교 교수), 교육정책은 왜 학교에 스며들지 못하는가, 교육을바꾸는사람들 칼럼, 2026년 11월 2일. https://21erick.org/column/18791/